Sense llei (pròpia)
Les bases del sistema electoral català van fixar-se en una disposició transitòria de l’Estatut del 1979
Des d’aleshores, els grups polítics han estat incapaços d’aprovar una llei electoral per a Catalunya
Durant molts anys , la llei electoral no va formar part de l’agenda política, sobretot per part de CiU
A partir del 2003, l’escenari va canviar de forma substancial, amb alguns primers intents En l’acord de govern entre ERC i Junts es parlava de “promoure l’aprovació d’una llei electoral”
Finalment, el trencament del pacte de govern entre ERC i Junts va esvair les possibilitats que hi havia
El 5 de novembre del 1978, la comissió dels vint encarregada de redactar l’Estatut va arribar a la recta final dels seus treballs. Al damunt de la taula hi havia un tema cabdal: la discussió de la disposició transitòria que havia de regular el sistema electoral per escollir el primer parlament autonòmic després de la República. Si fem cas a la premsa de l’època, el debat entre els representants es va centrar en la dimensió territorial de les circumscripcions. Si bé la majoria de ponents rebutjaven la província, al final es va optar per aquesta demarcació com a terme mitjà entre la comarca que defensaven alguns i de la circumscripció única que proposaven els altres. En la crònica d’aquella reunió que va publicar Joan Nogués per al diari Avui, es remarcava que “triomfà la proposta del PSC, amb el suport de comunistes i senadors de l’Entesa. Les circumscripcions electorals seran les quatre províncies catalanes i s’afavoreix les comarques rebaixant el nombre d’electors per diputat a Tarragona, Girona i Lleida. Mentre que a la circumscripció o província de Barcelona caldran 50.000 vots per a obtenir un escó, a les altres demarcacions n’hi haurà prou amb 40.000”. L’endemà, el president de la comissió, Andreu Abelló, va fer lliurament de la primera fotocòpia del projecte d’Estatut al president de la Generalitat, Josep Tarradellas.
El 7 d’agost de l’any següent, el tema va passar pel sedàs del Congrés i va generar un debat intens, fins al punt que les negociacions es van allargar fins a les cinc de la matinada. Tot i que es van situar al damunt de la taula diverses opcions, al final es va decidir retornar a la circumscripció provincial. Segons l’acord subscrit, havia de regir la fórmula de la llei D’Hondt amb el mínim del 3%. En la pràctica, en resultava un Parlament de 135 diputats, dels quals 85 corresponien a Barcelona; 18, a Tarragona; 17, a Girona, i els 15 restants, a Lleida.
Alguns mitjans de comunicació es van apressar a fer càlculs sobre com quedaria el Parlament si es repetien els resultats de les eleccions legislatives de l’1 de març del 1979, el referent més immediat. Tanmateix, la cambra que s’esbossava no tindria res a veure amb la que quedaria el 20 de març del 1980, quan els ciutadans va anar a votar: el PSC es va quedar amb 33 escons, tot i que la prospecció el situava en els 45; Centristes de Catalunya-UCD van “baixar” dels 32 als 18; ERC, en canvi, va “pujar” de 5 a 14; mentre que el PSUC es va “mantenir” en els 25. Però la principal diferència es va produir en el cas de Convergència i Unió. La coalició nacionalista va “passar” de 25 a 43 i es va convertir, contra tot pronòstic, en la gran guanyadora de la contesa.
En qualsevol cas, aquelles primeres eleccions van marcar la pauta durant gairebé dues dècades i van dibuixar un sistema de partits caracteritzat per l’hegemonia convergent (que va obtenir majoria absoluta en les eleccions del 1984, el 1988 i el 1992), una bipolarització entre aquests i els socialistes, amb rols diferents en la resta d’eleccions (ja fossin municipals o espanyoles), un pes territorial clarament contraposat entre les dues formacions i un repartiment de les institucions es mantindria durant anys. Aquest escenari es va convertir, a més a més, en un escull per afrontar allò que fixava la disposició transitòria quarta de l’Estatut, que explicitava la necessitat d’aprovar una llei específica per regular el sistema electoral. Tot allò que no estava regulat quedava a expenses de les “normes vigents per a les eleccions legislatives al Congrés dels Diputats de les Corts Generals”.
Durant molts anys, el repte de la llei electoral no va formar part de l’agenda del partit dominant. De fet, tal com remarca el professor Macià Serra en una entrevista d’aquest mateix dossier, difícilment els partits que guanyen les eleccions tenen interès a modificar les regles del joc. L’escenari va començar a canviar a finals dels anys noranta, a mesura que es començava a qüestionar el predomini convergent en les eleccions autonòmiques. Resulta molt significatiu, en aquest sentit, que tots els partits que es presentaven a les eleccions del 17 d’octubre del 1999, excepció feta del Partit Popular, incorporessin el compromís d’elaborar una nova llei electoral en els seus respectius programes. Els partits també coincidien a reclamar un sistema mixt que combinés l’elecció directa dels candidats en territoris més reduïts que les províncies amb llistes generals dels partits en una circumscripció única per a tot Catalunya.
A banda de formar part de l’agenda de bona part dels partits, en aquelles eleccions es va confirmar una tendència que obriria les portes a un rebat profund sobre les regles de joc electoral: la possibilitat, per primera vegada des de la restauració de la cambra autonòmica, d’una alternativa política capaç de competir amb el lideratge convergent, la liderada per Pasqual Maragall, exalcalde de Barcelona. Va ser precisament el candidat del PSC-Ciutadans pel Canvi un dels primers a formular un articulat de llei electoral; un document que es va presentar al Parlament en el format de proposició de llei el 20 de gener del 2003. El sistema que defensaven els socialistes partia del model alemany. Per garantir que les diferents formacions tinguessin un nombre d’escons “estrictament proporcional” al suport electoral i que al mateix temps quedés garantida la representació dels territoris, es proposaven dues paperetes: una per escollir les candidatures dels partits en circumscripció nacional única, i l’altra per triar el seu representant al districte electoral territorial, entenent com a tal cadascuna de les 41 comarques catalanes, a les quals se n’hi afegia una pels catalans residents a l’estranger.
El tema es va situar al damunt de la taula pocs mesos abans de les eleccions, per la qual cosa va tenir un recorregut més aviat escàs. Això sí, va contribuir a atiar el debat, amb el candidat de Convergència i Unió, Artur Mas, acusant el seu principal adversari de “carregar-se el concepte de país” i reduir el pes del territori. El candidat convergent també va esbossar la seva proposta. Durant una conferència al Palau de Congressos de Barcelona va anunciar la intenció de promoure “una llei electoral catalana que inclogués l’elecció d’un diputat o diputada per a cada una de les 41 comarques catalanes i en què Barcelona tindria un tractament específic”.
Els resultats electorals que s’havien produït el 17 d’octubre del 1999 van contribuir a alimentar el debat. En bona part perquè es va produir una paradoxa que es repetiria quatre anys després: la coalició d’esquerres (el PSC tenia un acord preelectoral amb ICV a les circumscripcions de Girona, Lleida i Tarragona) va guanyar en vots absoluts, però no va poder fer-ho en escons. Poc abans de començar la legislatura, el president del Parlament sortint, Joan Raventós, va afirmar en una entrevista al diari Avui que calia una llei electoral, i es mostrava extremadament optimista: “Si ens hi posem, si s’hi posen, és molt fàcil arribar a un acord, sobre la base que el vot de cada ciutadà de Catalunya ha de valdre el mateix, i respectant la proporcionalitat.”
Una comissió d’experts
L’acord, però, no va resultar gens fàcil. En el Pacte del Tinell que van subscriure el PSC, ERC i ICV el 14 de desembre del 2003 i que va donar pas al govern catalanista i d’esquerres, s’explicitaven tot un seguit de crítiques als governs de Jordi Pujol, entre les quals hi havia la d’haver “renunciat” a impulsar “una de les regles fonamentals de la democràcia”. L’acord no es limitava a reclamar una llei electoral, sinó que a més a més n’insinuava la fórmula: “La distribució dels escons parlamentaris es farà entre formacions polítiques que presentin una llista d’àmbit nacional, mitjançant l’aplicació de la fórmula proporcional de major quocient”; una redacció que el PSC interpretava com l’aposta per una circumscripció electoral única. La intenció del PSC va portar ERC, a través del conseller de Governació, Joan Carretero, a obrir ponts de diàleg amb els convergents, amb qui coincidien en la necessitat de fer una llei electoral basada en circumscripcions territorials. En plenes negociacions estatutàries, ERC va optar per fer front comú amb els convergents i van incloure en el nou marc d’autogovern la necessitat d’aprovar la futura llei amb un mínim de noranta diputats.
El tema va provocar una crisi de govern, amb el primer secretari del PSC, José Montilla, advertint els republicans que l’Acord del Tinell fixava que la llei electoral havia de seguir el criteri de proporcionalitat. Després d’alguns dies de tensions, finalment el Consell Executiu va acordar refredar el debat encarregant a una comissió d’experts un document de bases. Els savis van elaborar una cinquantena de propostes que es distribuïen en tres blocs: millorar la participació, afavorir la transparència i el nou model de representació. En allò que feia referència al sistema electoral, en el document es proposava un model per vegueries inspirat en el sistema alemany. Cada vegueria tindria 2 escons assignats d’entrada, excepte la de Barcelona. I els 123 diputats restants es repartirien segons la població. L’elector escolliria una llista per a la circumscripció i hauria de marcar els candidats als quals atorgava un vot preferent.
Aquest extens document, que l’aleshores conseller de Governació, Joan Puigcercós, va presentar al Parlament l’11 de desembre del 2007, es va convertir en un document bàsic, però tampoc va servir per desencallar l’escenari. De fet, durant mesos els grups que donaven suport al govern (el PSC, ERC i ICV) van mantenir el tema al calaix. Primerament, amb l’excusa del calendari electoral; i, més endavant, per la urgència de la crisi de la sequera. La realitat és que el govern no es posava d’acord amb el model, ni tampoc amb el calendari. Mentre els socialistes es negaven a crear la ponència si no hi havia un mínim de garanties que tiraria endavant, els republicans es mostraven més optimistes. La pugna va provocar un episodi surrealista. El conseller Ausàs va fer arribar als grups parlamentaris un esborrany de llei electoral articulada perquè es reobrís la ponència, però el president de la Generalitat, José Montilla, es va afanyar a desautoritzar-lo afirmant que “un text d’aquest abast s’ha d’aprovar al principi de legislatura, i no quan s’acaba”.
Finalment, el tema es va desencallar per una altra via. El 16 de juliol, el Parlament va aprovar una moció de CiU en què es manifestava la necessitat d’impulsar una proposició de llei electoral. Els treballs van avançar durant mesos, en un escenari d’indignació ciutadana atiada pels casos de corrupció; i fins i tot es va produir un acostament entre els líders dels dos principals partits, Artur Mas i José Montilla, que semblava obrir la porta a un acord. Però el 7 de maig de l’any següent la comissió va donar per tancat el seu encàrrec amb una conclusió frustrant: “Acorda comunicar a la mesa del Parlament que no pot elaborar, de conformitat amb allò que estableix l’article 117.1 del Reglament, una proposició de llei electoral de Catalunya, de caràcter general o sectorial que, en la votació final, pugui aconseguir el suport de dues terceres parts dels membres del Parlament, exigit per l’article 56.2 de l’Estatut”.
A grans trets, CiU i ERC apostaven per les vegueries com a circumscripció electoral, amb un segon nivell comarcal en el cas dels convergents. Mentre que el PSC, ICV i el PP mantenien la idea d’una circumscripció única que englobés tot el territori. Tampoc es va arribar a cap acord sobre el prorrateig d’escons, en aquest cas entre republicans i convergents. ERC volia incrementar el repartiment inicial a cada circumscripció, passant dels dos inicials a tres, mentre que CiU defensava mantenir el que els mateixos anomenaven el “repartiment fundacional”. En un darrer intent per aconseguir el consens, els tres partits del govern (PSC, ERC i ICV), juntament amb Cs, van proposar assumir fil per randa les propostes plantejades pel comitè d’experts, que partia de set circumscripcions electorals –una per vegueria– i dos diputats preassignats per a cadascuna d’aquestes circumscripcions excepte Barcelona; però CiU i el PP s’hi van oposar, tot i que per motius diferents. Els convergents ho va desestimar en considerar que el nou model reduïa la representació territorial en benefici de la regió metropolitana de Barcelona.
Pressió popular
El 20 de gener del 2010, la iniciativa ciutadana es va introduir de ple en el debat dels partits. Aquell dia es va registrar al Parlament una iniciativa legislativa popular (ILP) per part de Ciutadans pel Canvi, una plataforma propera al PSC. La proposta, que va superar amb escreix les 50.000 signatures necessàries, es basava en l’informe que el govern havia encarregat a la comissió d’experts i proposava que el Parlament tingués un mínim de 120 diputats i un màxim de 150, depenent de si la participació supera el 60% a les circumscripcions que plantejava, que eren les de Barcelona, Girona, Lleida, Camp de Tarragona, Catalunya Central, Alt Pirineu i Aran, i Terres de l’Ebre. També proposava un sistema de representació proporcional, equilibrat i equitatiu, mantenir el llindar del 3% dels vots per obtenir representació parlamentària i crear una sindicatura electoral. A més, propugnava llistes tancades desbloquejades, que permetrien als electors ordenar alguns candidats de la llista segons les seves preferències.
La iniciativa legislativa popular es va mantenir al congelador durant quatre anys. No va ser fins al 19 de febrer del 2015 quan tots els grups parlamentaris, excepció feta del Partit Popular, van acceptar tramitar-la i incorporar-la als treballs de la ponència que s’havia obert el 2013.
Més lluny que mai
El 2015 es va produir un nou intent; en aquest cas, amb el condicionant de les eleccions del 27-S, que es presentaven com a plebiscitàries. La creació d’una junta electoral pròpia va ser un dels pactes als quals van arribar el president de la Generalitat, Artur Mas, i el líder d’ERC, Oriol Junqueras, en una cimera que es va fer al Palau de la Generalitat i en la qual també van participar les principals entitats sobiranistes del país. La proposta de llei electoral que es va preparar des del Departament de Governació, encapçalat per Joana Ortega, tenia el suport de CiU, ERC, la CUP i ICV, malgrat que aquest últim partit va optar finalment per una segona via. El document incorporava algunes novetats significatives en allò que feia referència a la despesa, la creació d’una sindicatura electoral catalana, la regulació d’espais gratuïts i dels blocs informatius i el règim retributiu dels diputats. Però deixava al marge el sistema electoral, motiu pel qual finalment Iniciativa va apostar per un text alternatiu que incloïa el seu propi sistema electoral, inspirat en el “sistema holandès”. És a dir, amb un recompte de vots a escala nacional, però amb set divisions territorials corresponents a les set vegueries. En tot cas, aquella era la primera vegada que la discussió arribava a l’hemicicle de la cambra catalana. El text va superar el tràmit, però la ponència es va acabar tancant en fals el 7 de juliol amb un text molt avançat, però sense un acord sobre el sistema electoral. Fins avui, però, ha estat l’intent en què s’ha arribat més lluny.
Durant els anys del procés, el tema es va deixar al damunt de la taula. Tot i això, la dependència respecte de la Junta Electoral espanyola es va posar de manifest en dues ocasions. La primera, amb motiu de les “eleccions plebiscitàries” del 27 de setembre del 2017, quan l’ens espanyol va interferir constantment en el procés electoral. La segona va ser a principis del 2021, quan el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya va decidir anul·lar l’ajornament de les eleccions i obligar el govern a celebrar-les el 14-F enmig d’un dels pics de la pandèmia de coronavirus. En aquell moment es va tornar a posar de manifest la necessitat de disposar d’una llei electoral que pogués regular aquestes i altres qüestions sense dependre del que disposés la Junta Electoral espanyola.
La darrera temptativa
El darrer intent per aprovar una llei electoral pròpia s’ha viscut en aquesta legislatura. En l’acord de govern subscrit entre ERC i Junts el 17 de maig del 2021 hi havia una menció expressa al tema. Concretament, es parlava de “promoure l’aprovació d’una llei electoral catalana i la implementació del vot electrònic”. Tot i això, a l’hora de la veritat, els dos partits no van assumir aquest compromís d’una forma gaire coordinada. D’una banda, Junts preparava un projecte de llei de “modernització electoral” des del Departament d’Exteriors. Per tal de superar l’escull del sistema electoral, es proposava copiar el sistema actual i centrar-se en alguns canvis en què semblava més factible arribar a un acord, com ara establir el vot electrònic, crear una administració electoral catalana o canviar les demarcacions provincials per les vegueries. Segons sembla, hi havia una memòria preliminar a punt per debatre en el consell tècnic de l’executiu poc abans del trencament del pacte de govern. Mentre el departament comandat per Victòria Alsina treballava en aquesta proposta, ERC va fer arribar als grups parlamentaris una proposta per impulsar una ponència conjunta. Els republicans van optar per la via del Parlament per intentar aconseguir la complicitat dels altres grups, un element imprescindible donat que cal el suport de 90 diputats. El tema també era a l’agenda del PSC, un actor imprescindible per aprovar la llei electoral. En l’acte de presentació del “govern a l’ombra” de Salvador Illa es parlava de la redacció de la llei electoral. En qualsevol cas, va haver-hi reunions entre els tres partits, però sense cap avenç significatiu.
Finalment, el trencament del pacte de govern entre ERC i Junts va esvair les possibilitats que hi havia. Les properes eleccions autonòmiques, doncs, es continuaran celebrant a l’empara de la llei electoral estatal, tal com s’ha fet des de fa quaranta anys. La darrera vegada que es va parlar d’aquesta qüestió a la cambra va ser al setembre, durant el debat de política general, quan es va aprovar una resolució dels comuns en què es deixava constància de la “manca d’ambició” del govern en l’impuls de la llei electoral.
